從2006年到2019年，攜號轉網歷時13年終于落地。過去13年里，利益相關方的博弈導致波折不斷。如今它雖已正式在全國推行，但受技術、利益等的影響，博弈仍在進行。

期待了多年之后，失望、郁悶還是包圍了王峰。

11月27日，從新聞報道中看到工信部舉行全國“攜號轉網”啟動儀式，在全國范圍內正式推行“攜號轉網”服務，王峰興沖沖撥通了運營商的客服電話，咨詢攜號轉網。按流程發送短信查詢轉網資格后，他收到的反饋是：沒有轉網資格。

在多次咨詢客服后，王峰才明白，由于自己之前一時“手賤”，在運營商的app上參與了每月免費送100分鐘通話包和1G流量包的活動，導致自己失去了攜號轉網的資格。

不過按照客服的說法，王峰若想轉網有兩個辦法——要么支付總計約500元的違約金，要么等到兩年后也就是2021年活動到期。

王峰無奈地感慨，“免費活動都是套路，千萬別領”。

王峰還不是最無語的，他身邊還有一位朋友因為免費參加了運營商的20周年感恩有禮活動，活動到期時間是2099年，這意味著，按照目前的規定，在接下來的80年里，他都不能攜號轉網。

但王峰的朋友依然不是最悲催的。一位福建的用戶遇到更“奇葩”經歷——在聽聞可以辦理攜號轉網后，11月30日，該用戶通過短信查詢了自己的資格，結果被短信告知其號碼滿足攜轉條件。但他沒想到的是，不到兩個小時之后，他的手機收到了一條訂購連續12個月1G流量包的短信。感覺不妙的他再次查詢發現，自己又失去了攜號轉網的資格。

上述用戶們的經歷并非個案。在社交網絡上，吐槽被運營商強行贈送服務導致其失去攜號轉網資格的大有人在。

“部分電信企業人為設置系統障礙、違規增設攜入攜出條件”，在“攜號轉網”正式提供服務啟動儀式上，工信部信息通信管理局副局長魯春叢提到，未來將監督電信運營商整改。

從2006年到2019年，攜號轉網制度歷時13年終于落地。13年對于中國通信行業來說已經是經歷了滄海桑田的變化，通信標準從2G、3G、4G，如今開始邁向5G時代。推動這一政策的部門也從信產部（信息產業部）變成了工信部（工業和信息化部）。

過去13年里，攜號轉網的利益相關方各種博弈，導致波折不斷。而如今這一制度終于正式在全國推行，但是由于技術、利益等方面的因素影響，博弈仍然在進行。

13年曲折

1999年12月22日，在南寧的一家酒店，一場不對媒體開放的特殊會議在這里召開。會議的主角是張立貴，他曾任中國電信總局局長，會議召開時他已經成為即將成立的“中國移動通信”的總經理。

作為中國電信被“一分為四”的一個產物，2000年正式注冊成立的中國移動的核心資產曾是中國電信原本最賺錢、最有前途的移動業務。對于拆分出這塊業務，中國電信曾經非常不情愿，但是由于國務院和信息產業部態度堅決，不得不放手。

在當時的背景下，中國移動被給予了厚望——按照中國加入WTO的談判承諾，需要對電信業務逐步開放。為了應對虎視眈眈的國際電信巨頭，因此選擇將擁有壟斷地位的中國電信進行拆分，以增加競爭，降低資費，增強中國通信行業的實力。

這是一件迫在眉睫的任務，長期以來競爭不充分的中國電信在服務意識上明顯欠缺。

就在中國移動成立的那一年，杭州發生了一件轟動性的事件——浙江大學107位教授聯名質疑杭州電信亂收費。教授們發現，他們的話費單中頻頻出現通話時長短于30秒的通話記錄，在他們出示的厚厚一打話費清單中，有些賬單居然在一分鐘之內出現了5個2秒鐘的通話記錄。

這場事件甚至引起了中央電視臺《新聞調查》欄目的關注，他們派出攝制組抵達杭州進行報道，所有的質疑都指向一個焦點——中國電信是否在利用壟斷地位亂收費？

不過當時沒有人能預測到，被指責為壟斷的中國電信在被“肢解”后，逐漸崛起的中國移動會成為更大、持續時間更長的巨頭。

依靠著中國電信原有的資源，中國移動成立后就成為了國內最大的移動運營商。但是在降低資費方面，卻沒有多大的改觀。

因此從 2004 年開始，信產部負責人就開始頻繁提及電信資費改革，并表示將以之順應市場競爭態勢，解決傳統通信資費政策中一些漸漸突出的結構性矛盾。

其中，移動業務的改革是重要的一環，改革的第一刀就切向了各大運營商五花八門的套餐。

2006年10 月，一份名為《關于保障移動電話用戶資費方案選擇權的通知》(以下簡稱《通知》)悄然出現在信產部的官方網站。《通知》要求，從 2007 年 1 月 1 日起，在同一移動電話歸屬地內(俗稱“移動電話本地網”)，運營商應保證本企業同一網絡的原有用戶，可以在不改變號碼的情況下，主動選擇使用本企業的所有資費方案，不得以任何方式限定用戶使用運營商指定的業務。

這個被總結為“攜號轉套餐”的政策給移動運營商們造成了巨大沖擊，在此之前，無論是中國移動或是中國聯通，資費套餐幾乎都是局限于某個業務品牌內，比如中國移動主要有全球通、神州行、動感地帶三個品牌，中國聯通有世界風、如意通、新勢力，不同品牌費用和服務完全不同。

更重要的是，在不少內部人士看來，“攜號轉套餐”的下一步就是最關鍵的攜號轉網。“如果要實現運營商間的攜號轉網，就需要首先實現運營商內部跨業務之間的攜號轉換”，當時有電信行業專家認為，隨著“攜號轉套餐”在2007年初就可以完成，攜號轉網的難度會大大降低。

實際上這一猜測并非空穴來風。在2006年前后，攜號轉網堪稱是全球通信行業的潮流，當時全球20多個國家都已經完成了攜號轉網的改革。其中，美國、歐盟都在2003年就推行了手機攜號轉網的政策；在亞太地區，澳大利亞、韓國、日本、新加坡分別在2001年、2004年、2006年和2008年推行了攜號轉網政策。

在這種情況下，經過近三年的技術準備， 2009 年下半年，號碼可攜的技術方案完成論證，同時出臺了三年三步走的戰略規劃：第一年為非對稱轉網，只允許中國移動的2G用戶向聯通和電信轉移，以及后兩者的3G用戶想移動的3G網絡轉移；第二年則是對稱2G攜號轉網，三大運營商的2G用戶可互相攜號轉網；第三年，除TD號段之外三大運營商的3G用戶可互相攜號轉網。

與之配套的三大原則是：轉出和轉入運營商對于轉網用戶不歧視、不優待；原運營商的業務不攜帶，且預付費的余額暫無法實現攜帶；不涉及結算和互聯互通。

同樣在2009年，工信部專家組在海口開展海南省移動用戶碼號攜帶培訓調研工作，為攜號轉網試點做準備。

2010年11月份，工信部以特急文件的形式向天津和海南的三大運營商傳達《工信部電管函508號》文件，并決定于11月22日凌晨起正式啟動天津、海南本地網面向移動用戶的攜號轉網試驗。當時天津試點的是雙向轉網，而海南則試點移動向聯通和電信單向轉網。

為什么選擇在天津、海南試點？至少從天津當時的情況看，天津市場彼時移動電話的滲透率超過80%，屬于成熟市場，比較有代表性。

業內人士當時對于攜號轉網試點信心滿滿。甚至有媒體樂觀地寫道，“幾乎所有的采訪對象都表示，我國移動號碼可攜將在 2010 年年內于天津和海南兩地正式商用。”

然而誰也沒想到的是，原定6個月的試點會被一次次延長。在2011年經歷兩次推遲后，2011年11月底，三大運營商接到工信部通知，攜號轉網在天津、海南兩地的試點將“不設期限地繼續推行”。而至于全國推廣的時間預期，則被推后到2014年至2015年。

時間到了2014年，攜號轉網并沒有迎來全國范圍的商用，而是又要進行新的試點。2014年，試點城市在原有的天津、海南基礎上，增加了湖北、云南、江西三地作為第二批試點地區。

這次試點在持續四年之后終于實現了突破。2018年底，天津、海南、江西、湖北、云南公布攜號轉網新業務受理流程，對過去的流程做了大大的簡化。

2019年攜號轉網的推進開始加速，先是全國實行“攜號轉網”出現在了政府工作報告里，隨后，國務院常務會議要求11月底前在全國全面實施“攜號轉網”。11月27日，全國攜號轉網終于正式啟動。

誰支持，誰反對？

2010年11月左右，所有天津的中國移動用戶們都驚奇地發現，手機上收到了一條來自移動公司的短信，稱只要用戶承諾在次年12月31日前不轉網，就可以獲贈20元至100元的話費。

面對轉網試點，運營商們展現出了嚴正以待的姿態，嚴防用戶的流失。

按照行業內多位人士的說法，攜號轉網之所以多年未取得進展，最主要是遇到了兩方面的問題，一個是技術問題，一個是運營商利益的協調問題。

按照獨立電信分析師付亮的說法，攜號轉網看起來簡單，但其實運營商改造工程龐大，而且涉及四五百萬第三方應用，改造難度非常大。

“根本的問題是原來定了一個號碼分配規則，把號碼資源分配給了各運營商”，付亮認為，這個規則相當于地基，所有的系統都是在這一規則的基礎上搭建的，攜號轉網導致“規則變了，系統對不上了”。

一位運營商高層也曾提到，為了攜號轉網，幾乎所有的技術平臺都要改造升級，業務流程都要重新梳理和重構，業務協議都要重新修訂。尤其是在中國已有接近16億用戶的情況，這一難度加倍提升。

技術難度是攜號轉網的最主要阻礙嗎？并不是所有人都認同。也有一些觀點認為，從新加坡、美國、韓國、香港以及歐盟國家等五、六十個國家和地區已經實行的“攜號轉網”來看，并沒有發生一些實質性的技術問題。

“從技術層面來看，已經不存在任何問題。”行業人士尹飛指出，攜號轉網的技術已經非常成熟，就連通信技術遠不如中國的印度都在2010年實現了攜號轉網，更有甚者，美國推出的“攜號轉網”既可以在移動網之間實現，還可以在移動網和固網之間實現。

實際上，從攜號轉網試點的第一天起，在技術之外的博弈就已經展開。

在攜號轉網試點之初，三大運營商對于這一政策的態度截然不同。最緊張的是中國移動，在試點開始前，一家名為“通信產業網”的媒體發起了一項調查，結果顯示，參與調查的中國移動用戶中有 61%的用戶有或者正在猶豫是否要轉網，這個比例要遠高于聯通和電信。

為了應對攜號轉網試點，中國移動找到了全球頂級戰略管理咨詢公司羅蘭貝格尋求解決辦法，羅蘭貝格給出的建議可以歸結為兩個字“捆綁”，他們建議中國移動強化網齡營銷，通過推出不同的套餐來鎖定用戶，并且如果用戶的親戚、朋友也是是移動用戶，那么互相通信可享優惠。

這意味著，如果一個用戶考慮從移動轉出，那么他跟其他中國移動的用戶之間通話成本就可能會大大增加。

這種應對措施在攜號轉網試點之前的一年就開始了。以上述提到的送話費為例，中國移動在海南和天津兩個試點地區推出各種優惠政策，以圖綁定用戶。

與線上、線下對攜號轉網進行冷處理的中國移動不同，在試點開始的一段時間，聯通和電信的態度相對積極，中國聯通可以說是各個試點地區態度最積極、完成度最好的運營商。在天津試點時，大部分聯通營業廳都設立了咨詢專席，同時發放宣傳手冊，還在官網上也進行詳細的介紹。

“運營商不應人為設置障礙，阻撓用戶攜號轉網”，2011年，在參加全國兩會時，時任中國聯通集團董事長的常小兵曾這樣對媒體表示。

三大運營商態度迥異背后是利益的得失，那時候，聯通和電信都被認為是攜號轉網的受益者。

當時的一份推演顯示，攜號轉網如果在全國全面鋪開，三大運營商的用戶中，最終將選擇中國移動的占 37.8%、33.3%的用戶將選擇中國電信，28.9%將選擇中國聯通。雖然移動依然領先，但它早先的用戶規模優勢會被極大地削弱。

另外，對于聯通來說，態度積極的另外一個背景是2009年中國發放了三張3G牌照，分別是中國聯通的WCDMA，中國移動的TD-SCDMA和中國電信的CDMA2000。中國聯通拿到的牌被認為是最好的，技術最為成熟，其次是電信的CDMA2000，而移動的TD-SCDMA則是擁有自主知識產權的標準，在網速上不如前兩者。

同時，在和中國移動展開的iPhone4爭奪戰中，中國聯通也成功拿下合作。iPhone4的引入對于聯通而言意義重大，使其形成了對移動高端用戶的吸引力。在2010年11月份，聯通新增的3G用戶中，1/5的用戶直奔iPhone4。對于聯通而言，攜號轉網無異于撬動市場格局的好機會。

在試點的開始，聯通確實成為了市場贏家。在最初的幾個月里，市場甚至呈現出向聯通一邊倒的態勢。據統計，截止到2011年1月初，成功進行轉網的用戶達到2萬人，其中超過70%的用戶轉到了聯通。

但隨著各大運營商對于用戶流失的極力控制，這一局面很快發生了變化。以天津為例，很長一段時間里，聯通每月成功攜號轉入的用戶減少到僅有300戶左右。

由于意識到投入成本和獲得的收益不成正比，中國聯通也很快轉變了態度，對于攜號轉網的態度趨于冷淡，逐漸也加入到對攜號轉網嚴防死守的行列中。

為了盡可能的阻止用戶轉網，三大運營商互相模仿，不僅紛紛采用了移動的捆綁策略，還對轉網設置了各種苛刻的條件。

按照當時媒體的報道，在天津和海南的試點中，工信部原本設定了不能進行攜號轉網的六種情況，但在實際操作中，被各大運營商詳細地分解成了十條。

“幾大運營商一定程度上限制了用戶自由的選擇，比如說他有一些話費的優惠，你要轉網了以后這個優惠就不能再做了，比如說用戶有一些定制，可能不同公司是不同的定制，但是轉網了以后可能這個定制就不能保證了。”2014年初，時任工信部部長苗圩在接受“中國之聲”專訪時坦承，兩地試點情況并不十分理想，提出申請的客戶有大約3/4的人還沒有轉網成功。

在天津、海南試點不理想的情況下，2014年攜號轉網試點地區又在在原有基礎上增加了湖北、云南、江西。但隨著中國發放4G牌照，各大運營商又將精力放到了4G用戶的爭奪上，

在電信分析師付亮看來，從2014年起，攜號轉網實際上已經進入了停滯的狀態。他認為，2018年攜號轉網又一次被提上日程，是源于政策層對三大運營商提出“提速降費”的要求。

全面攜號轉網下的運營商

盡管經歷重重波折，13年后的2019年底，攜號轉網總算是正式在全國啟動了。

對于這個結果，不少業內人士感到遺憾，他們認為，黃金時期已經錯過了。“攜號轉網最好是在網絡覆蓋率60%左右”，電信分析師付亮認為，而眼下中國的網絡覆蓋率已經超過了100%。

在這種情況下，攜號轉網對于運營商格局的變化影響有限。在八、九年前，用戶想保住一個手機號碼，每個月需要支付五、六十元，而現在這一成本已經降低到了20元以下。另外，隨著雙卡雙待手機的出現，用戶轉網的意愿也被拉低。

雖然黃金期已過，并不意味著攜號轉網已經失去了意義。“攜號轉網的目標并不是一定要有多少用戶轉網，而是打通了用戶轉網的通道，讓用戶可以轉、轉了可以用”，付亮稱。

在現在情況下，攜號轉網對于運營商依然有威懾力。去年還看到有用戶在用三分錢1KB的流量套餐，這比現在的流量價格貴了幾千倍。在轉網通道打開的情況下，一些不合理的套餐會被用戶拋棄，運營商過去幾千種上萬種的套餐會被清理，“逼著運營商改。”

從國外的經驗來看，攜號轉網制度對于運營商都是很大的考驗。以英國和美國為例，英國實施攜號轉網后，每月簽約電話資費指數下降3%，所有移動電話資費指數下降近5%；美國攜號轉網之后，幾大移動運營商超大力度的促銷和優惠政策迅速出臺，有些業務的資費下降幅度高達33%。

在付亮看來，攜號轉網之后運營商的一些不合理收入會被調整，“依靠話費和賣流量掙大錢已經不太可能了。”

物聯網或者5G產業的相關服務被認為是運營商未來的出路，但運營商具體如何做這兩塊業務目前似乎還沒有清晰的方向。

“目前由于手機上還沒有特別的應用，所以凡是使用5G的人最主要的應用是測速度。”中國移動原董事長王建宙曾表示，很多地方對5G的規劃內容很多，但還是缺少實際的應用場景。

王建宙稱，已經看到了兩個應用的趨勢，一是視頻內容，比如AT&T收購DirecTV和時代華納，Verizon收購AOL和雅虎，二是物聯網，比如軟銀收購了芯片設計商ARM。

但正如他所言，運營商在未來怎么做目前目前還在摸索中，正如3G時代直到iPhone發布、各種App推出，應用場景才逐漸明晰。

那么，對于通信運營商而言，誰才是下一個蘋果呢？